Mainville, Rancourt, Gagné
La Loi favorisant la santé financière et la pérennité des régimes de retraite à prestations déterminées du secteur municipal (la « Loi 15 ») est entrée en vigueur en décembre 2014. Cette loi modifie substantiellement les régimes de retraite des participants actifs et des retraités du secteur municipal. Elle prévoit notamment une formule de partage des coûts des régimes (y compris à l’égard des déficits), l’établissement d’un fonds de stabilisation dont les coûts sont aussi partagés et la fin de l’indexation automatique des rentes. Pour les retraités, la loi permet aux municipalités de suspendre l’indexation automatique des rentes de ces derniers tant que les déficits imputables à ceux-ci ne seront pas résorbés.
Plusieurs associations d’employés, de cadres, et retraités ont intenté des recours judiciaires cherchant à obtenir des déclarations d’invalidité constitutionnelle de la Loi 15 et des réparations fondées sur des atteintes à la liberté d’association garantie par l’alinéa 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés (la « Charte canadienne ») et par l’article 3 de la Charte des droits et libertés de la personne.
Dans un jugement rendu le 9 juillet 2020, le juge Benoit Moulin de la Cour supérieure a rejeté les contestations constitutionnelles visant les mesures touchant les participants actifs aux régimes de retraite, mais a déclaré inconstitutionnels les articles 16 et 17 et la dernière phrase de l’alinéa 3 de l’article 26 portant sur les mesures visant les retraités. Les associations ont porté en appel les conclusions validant les dispositions visant les participants actifs. Le procureur général du Québec a porté en appel les conclusions invalidant les dispositions visant les retraités.
Pour les motifs du juge Mainville, auxquels souscrit la juge Gagné, et pour les motifs concourants du juge Rancourt, la Cour d’appel rejette les appels et appels incidents dans tous les dossiers.
Selon la majorité de la Cour d’appel, et contrairement aux conclusions du juge de première instance, les mesures prévues par la Loi 15 constituent des entraves substantielles à la liberté d’association des participants actifs. La Loi 15 impose une réforme structurelle substantielle à la fois quant aux régimes de retraite eux-mêmes et au processus de négociation qui les entoure. Plusieurs mesures, dont notamment les formules de partage des coûts et l’indexation automatique des rentes, sont d’une importance capitale pour les employés du secteur municipal puisqu’elles touchent de façon significative à des aspects fondamentaux de leurs conditions de travail négociées. Ces aspects importants de ces régimes sont dorénavant soustraits de la négociation collective de façon permanente.
Si la Loi 15 prévoit des mécanismes de négociation afin de modifier les régimes de retraite conformément à ses dispositions et n’interdit pas aux employés de faire des demandes auprès de l’employeur pour des mesures compensatoires, le rapport de force des employés dans le cadre de telles négociations s’en trouve considérablement réduit puisque ces négociations s’effectuent dans la plupart des cas sans que les employés puissent exercer la grève. Ce constat est renforcé du fait que les arbitres de différends agissant en vertu de la Loi 15 sont strictement liés par les prescriptions de cette loi et ne peuvent traiter des mesures compensatoires pour alléger les impacts financiers importants des mesures qui y sont prévues. Les mesures compensatoires dans le cadre de ces ententes dépendent ainsi largement de la seule bonne volonté de l’employeur. En tenant pleinement compte du contexte de la négociation collective dans le secteur municipal, de même que des effets véritables des mesures prévues par Loi 15, tant sur les ententes collectives existantes que sur les négociations collectives futures, il faut conclure que les mesures prévues par cette loi compromettent substantiellement la liberté des employés du secteur municipal de négocier collectivement dans le cadre d’un processus véritable pour réaliser des objectifs communs concernant plusieurs aspects cruciaux de l’une de leurs principales conditions de travail, soit les régimes de retraite.
Cette entrave à la liberté d’association des participants actifs est toutefois justifiée en vertu de l’article premier de la Charte canadienne.
Les objectifs de la Loi 15 sont d’assainir la santé financière et d’assurer la pérennité des régimes de retraite en cause et de réduire les coûts pour les organismes municipaux. La preuve démontre que les régimes de retraite à prestations déterminées du secteur municipal font face à des pressions financières et démographiques. Remédier à ces faiblesses structurelles sous-jacentes est un objectif urgent et réel, même en l’absence d’une situation de crise ponctuelle. La preuve démontre également un risque pour la pérennité des régimes lié à l’accroissement important des coûts des régimes de retraite à prestations déterminées pour les organismes municipaux et la part significative qu’ils représentent dans le budget global de ces organismes. Il n’est pas interdit au gouvernement de tenir compte dans ses décisions des questions de fiscalité et d’équité économique entre les citoyens.
Les mesures prévues dans la Loi 15 sont toutes liées rationnellement à ces objectifs. L’interdiction des congés de cotisation vise à s’assurer que les régimes de retraite du secteur municipal soient effectivement capitalisés au maximum de la règle fiscale avant qu’un congé de cotisation puisse être envisagé. L’obligation de financer en entier toute bonification au régime s’inscrit dans la même logique. L’abolition de la prestation additionnelle réduit les coûts des régimes et encourage les participants actifs à contribuer à leur retraite sur une plus longue période. L’abolition de l’indexation automatique contribue aussi à limiter l’ampleur des déficits à long terme. Le fait de rendre conditionnelle l’indexation de la rente à l’atteinte d’un certain seuil de capitalisation permet d’éviter que les régimes de retraite du secteur municipal n’accumulent des déficits en lien avec celle-ci, et accorde aux régimes une plus grande marge de manœuvre dans des situations où les rendements sont inférieurs à ceux espérés. La création d’un fonds de stabilisation confère aux régimes une marge de manœuvre en situation d’insuffisance de fonds. Le partage des coûts et des déficits contribue à la pérennité des régimes en éliminant l’asymétrie dans la prise en charge des coûts.
Les mesures prévues dans la Loi 15 qui touchent aux participants actifs satisfont l’étape de l’atteinte minimale. La capacité des employés municipaux de poursuivre des objectifs communs liés à leurs régimes de retraite a toujours été fortement limitée par des règles législatives. Les mesures prévues par la Loi 15 s’inscrivent largement dans ce cadre. L’Assemblée nationale a favorisé une solution sectorielle sans égard aux situations particulières de chaque régime pris individuellement. La Cour doit s’en remettre à ce choix puisque le législateur bénéficie d’une certaine marge de manœuvre constitutionnelle, surtout que la mesure concerne des questions sociales complexes pour lesquelles le législateur est mieux placé que les tribunaux pour choisir parmi un éventail de mesures alternatives. La Loi 15 ne cherche pas à imposer aux employés l’ensemble des risques des régimes à prestations déterminées du secteur municipal, mais plutôt à les partager avec les organismes municipaux.
Finalement, à l’étape de la pondération, le procureur général du Québec convainc que la réforme nécessaire et urgente de ces régimes de retraite n’aurait pu s’effectuer dans le cadre de négociations menées en vertu du Code du travail lors du renouvellement des ententes collectives de travail. Bien que la réforme structurante prévue dans la Loi 15 entraîne le retrait des mesures prévues du champ de la négociation collective, cela se justifie en tenant compte de l’ensemble des circonstances.
Quant aux dispositions de la Loi 15 visant les retraités, la Cour conclut que ces dispositions entravent substantiellement la liberté d’association et cela n’est pas justifié en vertu de l’article premier de la Charte.
Les retraités peuvent invoquer la liberté d’association garantie par l’alinéa 2d) de la Charte canadienne. Bien qu’ils ne bénéficient pas de la protection constitutionnelle de leurs droits acquis par la voie de négociation collective, lorsque le législateur vise à réduire ces droits, les retraités bénéficient néanmoins d’un droit à un processus de négociation mené par l’association d’employés agissant pour eux sous son obligation résiduelle de représentation.
Or, selon les prescriptions de la Loi 15, l’organisme municipal décide seul s’il applique ou non la suspension de l’indexation automatique des rentes de retraite et le pourcentage du déficit (entre 45 % et 50 %) qu’il impose à ces retraités de financer. Bien que l’organisme municipal doive donner aux retraités l’occasion de se faire entendre lors d’une unique séance d’information, rien n’oblige l’organisme à tenir compte de leurs doléances. Le retrait unilatéral de l’indexation automatique de la rente, un droit issu de la négociation collective, combiné à l’absence d’un processus de négociation et d’arbitrage de différends constituent des entraves substantielles à la liberté d’association.
Ces entraves ne sont pas justifiées en vertu de l’article premier de la Charte. La preuve n’établit pas que la suspension de l’indexation automatique des rentes des retraités soit nécessaire afin d’assurer la santé financière et la pérennité des régimes de retraite à prestations déterminées du secteur municipal. Ce ne sont pas des considérations financières que le procureur général du Québec invoque afin de justifier la mesure, mais plutôt l’équité. Or, si l’on invoque l’équité pour justifier l’atteinte aux droits acquis des retraités, encore faut-il établir que la mesure en cause sert effectivement cette fin. L’argument du procureur général du Québec se résume largement à des jugements de valeur plutôt qu’à des éléments de preuve précis. La suspension discrétionnaire de l’indexation automatique de la rente des retraités n’est pas elle-même une mesure équitable. De plus, la Loi 15 ne prévoit aucun mécanisme de négociation et d’arbitrage de différends pour les retraités, contrairement à ce qui est prévu pour les participants actifs.
Dans ses motifs concourants, le juge Rancourt est d’avis que la Loi 15 n’entrave pas de façon substantielle la liberté d’association des participants actifs. En aménageant un mécanisme de négociation collective et en autorisant les parties à négocier des mesures compensatoires, la Loi 15 établit un processus véritable de négociation. Le processus de restructuration d’un régime de retraite prévu à la Loi 15 s’engage obligatoirement par une négociation collective entre les organismes municipaux et les participants actifs au terme de laquelle les paramètres du régime sont revus. La kyrielle d’ententes conclues entre les organismes municipaux et les participants actifs témoignent du fait que les syndicats et les associations appelantes ont pu négocier, exercer un rapport de force et obtenir des résultats découlant directement de ce mécanisme de négociation collective mis en place par la Loi 15. La Loi 15 a également permis aux parties de négocier collectivement des mesures compensatoires pour pallier le manque à gagner découlant de l’introduction des mesures structurantes. Il n’y a pas davantage de preuve permettant de soutenir que la Loi 15 a nui à la capacité des syndiqués et des associations d’unir leurs efforts et de poursuivre des objectifs communs.
Selon les motifs concourants, le juge de première instance n’a pas erré en omettant de considérer le caractère permanent des mesures introduites par la Loi 15. Le juge a plutôt constaté que les mesures sont limitées temporellement, n’empêchent pas la négociation de mesures compensatoires, imposent une obligation ponctuelle de rembourser une partie du déficit actuariel, autorisent la négociation des mesures structurantes et permettent d’augmenter la probabilité d’une indexation à travers la constitution d’un fonds de stabilisation. La modification des ententes librement négociées n’atteint pas le seuil nécessaire pour conclure à l’existence d’une entrave substantielle à la liberté d’association.
Texte intégral de l’arrêt : Alliance des professionnels et des professionnelles de la ville de Québec et al. c. Procureur général du Québec et 13 autres dossiers reliés (dossier de la « Loi 15 »)